Dritte Startbahn stoppen

Gastbeitrag von Prof. Dr. Friedrich Thießen: FMG-Prognosen sind systematisch fehlerhaft

Das Bundesverwaltungsgericht hat Anforderungen an Prognosen in Gerichtsverfahren konkretisiert (Quelle: BVerwG, U.v. 18.03.2009, 9 A 39.07, Rn. 105 nach juris). Diesen Anforderungen zufolge sind Prognosen lediglich daraufhin zu überprüfen ob sie

- methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind,
- nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen
- und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet ist.

Im hier vorliegenden Fall wurde eine Prognose mit einem System erstellt, das sich als sehr komplex erwies. Es gelang weder Parteigutachtern noch Gerichtsgutachtern, vollständigen Einblick in das System zu bekommen. Dies war auch bei früheren Flughafenausbauverfahren der Fall. Wenn aber in ein System kein vollständiger Einblick möglich ist, ist nicht überprüfbar, ob die Methode „einwandfrei“ ist und ob „unrealistische Annahmen“ eingeflossen sind.

Es stellt sich deshalb vor dem Ziel, die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichtes einzuhalten, die Frage, wie man eine Prognose überprüfen kann, wenn das Prognosesystem nicht vollständig überprüfbar ist.

Hierzu kann Folgendes gesagt werden: Es gibt viele komplexe Systeme (insbesondere Computer- und Simulationsprogramme, zu welchen im weiteren Sinne auch das Intraplansystem gehört), welche praktisch nicht vollständig überprüfbar sind, selbst wenn die Ersteller der Systeme vollständigen Einblick gewähren (was hier nicht einmal der Fall ist).

Solche Systeme werden mit Plausibilitätsmethoden und stichprobenweise überprüft. Dabei verzichtet man auf den vollständigen Einblick. Dies stellt eine Gefahr dar, weil man Aspekte übersehen könnte.

Man begegnet dieser Gefahr, indem man größtmögliche Sorgfalt darauf verwendet, dass die untersuchten Aspekte einen unverzerrten Schätzer des Gesamtsystems darstellen. Dies ist für die Plausibilitätsprüfung essentiell. Zum weiteren begegnet man der Gefahr dadurch, dass man nicht nur eine Schätzmethode anwendet, sondern möglichst mehrere, und deren Ergebnisse abgleicht. Das Weglassen einer leicht anwendbaren Plausibilisierungsmethode wäre ein Fehler.

Üblicherweise geht man bei Plausibilitätsprüfungen folgendermaßen vor:

Ist die Methode plausibel? (Man verschafft sich einen groben Überblick, wie die Methode funktioniert)
Welche Ergebnisse hat die Methode bei Anwendungen in der Vergangenheit bei vergleichbaren Fällen ergeben? (Man überprüft die Leistungen der Methode bei ähnlichen Fällen in der Vergangenheit)
Bietet die Methode Raum für Manipulationen? (Man sucht nach Stellen, bei denen der Anwender der Methode opportunistisch vorgegangen sein könnte.)

Auf dieser Grundlage ergibt die Überprüfung des Prognosesystems von Intraplan Folgendes:

Das System zur Erstellung der Prognosen ist grundsätzlich plausibel.
Die Anwendung des Systems für Prognosen hat in der Vergangenheit schlechte Ergebnisse geliefert. Die Prognosen fielen systematisch zu hoch aus. Vergleichbare Fälle sind solche, bei denen die Auftraggeber Interessen, z.B. an hohen Prognosewerten, hatten. Intraplan hat offenbar im Sinne der Interessen der Auftraggeber die Prognosen verzerrt. Dort wo Auftraggeber keine Interesse an besonders hohen Prognosen hatten, wie z.B. beim Bundesverkehrswegeplan, sind die Ergebnisse offenbar befriedigend (eigene Angaben von Intraplan).
Die Methode bietet viel Raum für opportunistische Maßnahmen. Zum Beispiel ist deutlich geworden, dass Intraplan wichtige Details seiner Methode nicht veröffentlicht und auch auf Nachfrage nicht herausgibt. Außerdem gibt es keine vollständige Liste aller Einflussfaktoren, Parameter und Koeffizienten. Zusammen mit der systematischen Verzerrung früherer Prognosen nach oben sind dies überdeutliche Anzeichen für Opportunismus.

Das Ergebnis lautet: Die Prognose von Intraplan kann nicht akzeptiert werden, weil die zulässigen und notwendigen Plausibilitätsüberprüfungen Anzeichen dafür gefunden haben, dass die Anwendung des Prognosesystems systematisch fehlerhaft geschieht.

Friedrich Thießen

Zweiter Tag des Gerichtsprozesses gegen die dritte Startbahn

Die Verteidiger der Startbahn führten am zweiten Verhandlungstag vor allem ein Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichts ins Feld. Das Gericht hatte geurteilt, dass eine Prognose nicht dadurch fehlerhaft werde, dass sich die Realität anders entwickelt als vorhergesagt.

Hintergrund: Das bisherige Maximum von 432.000 Flugbewegungen im Jahr 2008 wurde seither nicht mehr erreicht. In den Jahren 2009 und 2010 sank die Zahl um fast zehn Prozent auf 390.000. Auch 2011 brachte trotz allgemeiner konjunktureller Erholung im ersten Halbjahr keine Trendwende: Mit 409.956 Flugbewegungen wurde noch nicht einmal das Niveau des Jahres 2006 erreicht. 2012 ist das Flugaufkommen am Münchner Flughafen im Vergleich zu 2011 im Jahresdurchschnitt um 2,9 Prozent geschrumpft. Prognostiziert waren für das Jahr 2012 430.700 Flüge. Real wurden im Jahr 2012 nur 398.039 Flüge erfasst.

Und auch 2013 geht es weiter bergab: bis Ende Februar sind es 7,9 Prozent weniger Flugbewegungen als im Vorjahr. Vermutlich erreichen die Flugbewegungen im Jahr 2013 nicht einmal das Niveau des Jahres 2004. Die Abweichungen der Realität von der Prognose sind derart massiv und lange andauernd (!), dass das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichts hier nach Ansicht des BUND Naturschutz nicht mehr anwendbar ist.

Eine Frage der Auslegung

Wie ist nun eine Prognose überhaupt zu bewerten? Eine Prognose kann an der Realität gemessen werden: Wenn die Prognose nicht zur Realität passt, so liegt von den beiden offenbar die Prognose falsch. Leider hatte diese Logik rechtlich bisher keine Relevanz.

Deshalb sind weitere Ansatzpunkte, Rechenfehler und falsche Voraussetzungen aufzuzeigen. Zudem ist ein wesentlicher Kritikpunkt die Intransparenz: Niemand kann die Prognosen vollständig überprüfen, weil wesentliche Berechnungsgrundlagen nicht veröffentlicht werden. Auch das Gericht hat deren Veröffentlichung nicht verlangt.

Konsequenz: Enteignung durch falsche Prognose?

In der Konsequenz könnte somit auch eine offenkundig fehlerhafte Prognose eine vor Gericht ausreichende Grundlage bieten, um das zwingende überwiegende öffentliche Interesse an der Startbahn zu belegen. Enteignung und Eingriffe nach Naturschutzrecht könnten damit letztlich die Folge einer intransparenten und nicht nur nach Meinung des BUND Naturschutz methodisch falschen Prognose werden.

Neue Vorhersagen der Deutschen Flugsicherung sowie von eurocontroll belegen die Richtigkeit der Kritik des BUND Naturschutz auch für die Zukunft. Wir werden die massiv von der Realität und diesen Vorhersagen abweichenden Bedarfs-Prognosen der FMG daher weiter diskutieren.

Die Kritik des BUND Naturschutz im Detail

Die Überprüfung der Methodik der Bedarfsprognose fand am zweiten Verhandlungstag nur äußerst eingeschränkt statt – obwohl ein Kläger laut Rechtsprechung gehalten ist, das, was er beklagt, durch „substantiierten Vortrag zu erschüttern“. Der BN hat dies versucht, indem er in der Klageschrift umfangreich und detailliert Fehlberechnungen und Fehlannahmen in der Prognose von Intraplan nachgewiesen hat. In der Verhandlung legten die beiden Experten Prof. Besch und Prof. Thießen zunächst folgende Punkte dar:

Wissenschaftlich nicht korrekte Elastizitäten in der zentralen Formel zur Berechnung des Bedarfs führen zu einer überhöhten Prognose
Die Datenbasis der Prognose wurde nicht vollständig veröffentlicht . Sie ist daher intransparent und konnte deshalb nur teilweise überprüft werden.

Beide Punkte hat das Gericht als zu kompliziert bzw. als schon mehrfach in Gerichtsverhandlungen abgelehnt bezeichnet und keine weitere intensive Diskussion darüber zugelassen. Zuvor musste sich das Gericht zwei mal zurückziehen, um die Ausführungen in den Schriftsätzen des BUND Naturschutz nachzuvollziehen. Einen Beweisantrag über ein unabhängiges Sachverständigengutachten über die Prognosemethodik hat das Gericht abgelehnt.

Fazit

Für den BUND Naturschutz ist die Diskussion um den Bedarf damit aber noch keineswegs beendet, wir werden diese mit weiteren Punkten am nächsten Verhandlungstag, dem 9. April, fortführen und auch bei den Überpunkten „Planungsziele“ und „Prognosenullfall“ noch einmal deutlich herausstellen, weshalb für die dritte Startbahn kein Bedarf besteht und die Prognosen nicht haltbar sind.

Prozessauftakt: Klage gegen die dritte Startbahn

Die Baugenehmigung – oder korrekt gesagt: den Planfeststellungsbeschluss – hatte die Regierung von Oberbayern im Sommer 2011 erteilt. Das Gericht prüft jetzt die Rechtmäßigkeit des Genehmigungsverfahrens. „Warum das?“ mag man sich fragen, „die Münchner haben die Startbahn doch mit ihrem Bürgerentscheid gestoppt?!“ Die Stadt hat in der Gesellschafterversammlung des Flughafens auch beantragt, den Bau der Startbahn endgültig zu beenden. Die beiden anderen Gesellschafter – Bund und Land - lehnten die Anträge jedoch ab und halten an der dritten Startbahn fest. Deshalb ist der BUND Naturschutz gezwungen, seine Klage gegen die Bauplanungen aufrecht zu erhalten zu und wenn nötig durch die Instanzen gehen, bis die Planungen rechtsverbindlich eingestellt sind.

Dass das notwendig ist, zeigt die Betreibergesellschaft FMG gleich zu Prozessbeginn: Sie hatte dem Gericht schon vor Wochen ein Schreiben vorgelegt, wonach sie die Stadt München zur Zustimmung zum Bau zwingen könne. Die Rechtsanwälte des BN wollten daraufhin genauer wissen, wie die FMG zu dieser Annahme komme.
Doch die FMG-Vertreter erklärten nur, dass es in diesem Prozess nicht um zivilrechtliche Fragen gehe, weil Planung und Bau strikt zu trennen seien. Sie betonten lediglich: „Wenn die FMG Baurecht hat, wird sie das auch nutzen.“ Die FMG, d.h. eigentlich nur zwei ihrer Gesellschafter, meinen es also ernst und wollen den dritten Gesellschafter, die Stadt München offenbar zur Zustimmung zwingen.

Bürgerentscheid unerheblich

Welche Bedeutung dem Bürgerentscheid vor dem VGH zu gemessen wird, wurde schnell klar, als die BN-Anwälte fragten, ob es für den Bau einer dritten Startbahn noch einen „zwingenden Grund“ gebe - der für Eingriffe in europäische Schutzgebiete wie das Erdinger Moos Voraussetzung ist -, wenn derzeit und wohl noch auf Jahre hinweg wegen des ablehnenden Bürgerentscheids keine Realisierungsmöglichkeit für die Startbahn bestehe. Denn auch wenn der Bürgerentscheid erst nach dem Planfeststellungsbeschluss erfolgt ist, muss er aus BN-Sicht Auswirkungen auf das Verfahren in Bezug auf das europäische Naturschutzrecht haben.

Da es für derartige Konstellationen noch keine Rechtsprechung gibt, man aber wegen anderen Urteilen neueren Datums auf eine notwendige Berücksichtigung des Bürgerentscheids schließen könne, regte die Rechtsanwältin des BN an, das Verfahren auszusetzen und diese Rechtsfrage dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.

Der vorsitzende Richter gab zu erkennen, dass das Gericht diese Frage durchaus auch schon diskutiert habe, dass die Richter „aber keine Möglichkeit gesehen haben, sich die Arbeit mit diesem Prozess zu sparen.“ Entsprechend lehnt das Gericht den Antrag nach kurzer Beratungszeit ab: Die Auswirkungen des Bürgerentscheides seien unsicher, zudem wäre der Bürgerentscheid nach der Rechtsprechung zum Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses zu beurteilen und daher unerheblich.

Gericht beharrt nicht auf Vorlage eines Finanzierungskonzepts

Die Rechtsanwälte des BUND Naturschutz erläuterten als nächstes die angespannte Finanzierungssituation beim Startbahnbau. Bei einem Schuldenstand von circa 2,5 Milliarden Euro und nachdem alle Gesellschafter (Stadt, Land und Bund) erklärt haben, dass sie nicht bereit sind den Bau zu finanzieren, ist der Flughafen auf den Kreditmarkt angewiesen. Die Flughafenvertreter sprachen zwar vor Gericht laufend von einem Finanzierungskonzept, wie dieses konkret aussieht, blieb aber offen. Der Öffentlichkeit wurde bis heute kein offizielles Finanzierungskonzept für den Bau der dritten Startbahn vorgelegt. Da ein solches Konzept rechtlich nicht obligatorischer Bestandteil eines Planfeststellungsbeschusses ist, hat auch das Gericht leider keine Vorlage verlangt.

„Gewisse Flexibilität“ bei Bedarfsprognosen

Als letzten Punkt des ersten Verhandlungstages brachte der BN die Frage nach dem Bedarf an einer dritten Startbahn ein. Aus Sicht des BN sollten die Bedarfsprognosen nur bis 2020 beurteilt werden, da das zuständige Wirtschaftsinstitut HWWI mehrfach betont hat, dass die Vorhersagen zur wirtschaftlichen Entwicklung für 2020 bis 2025 mit hohen Unsicherheiten behaftet sind. Deshalb spricht das Institut selbst für diesen Zeitraum nicht mehr von einer Prognose, sondern nur von einem Ausblick.

Sich auf diese Aussagen zur Planung zu stützen hat wenig Substanz. Nach Ansicht des BN kann daher auch die Prognose grundsätzlich nur bis 2020 erfolgen. Für eine realistisch eingeschätzte Zahl an Flugbewegungen bis 2020 sind aber die bestehenden zwei Bahnen ausreichend.

Die FMG erwiderte, dass sie auch für 2025 eine vollwertige Prognose durchgeführt habe, die methodisch nicht von der Prognose bis 2020 unterschieden worden sei. Der vorsitzende Richter stellte daraufhin klar, dass die Rechtsprechung zu den Zeiträumen einer Prognose eine „gewisse Flexibilität“ erlaube. Weil der relevante Gutachter des HWWI nicht anwesend war, wurde die weitere Diskussion auf den nächsten Verhandlungstermin verschoben.

Fazit

Das Votum der Bürger Münchens und damit eines der Gesellschafter ist rechtlich offenbar irrelevant, das Finanzierungskonzept wird weder von der Genehmigungsbehörde noch vom Gericht verlangt und: Der nächste Verhandlungstag (21. März 2013) wird spannend, denn dann geht es um die Grundlagen der Prognose. Wir werden an dieser Stelle darüber berichten!

Presseschau

Deutscher Flugmarkt in Turbulenzen

Als Gründe für das Schrumpfen des Marktes werden neben der Eurokrise immer wieder steigende Kerosinpreise genannt. Damit bestätigt sich die Warnung vieler Wachstumskritiker und nicht zuletzt des BUND Naturschutz. Die Rahmenbedingungen des Flugmarkts erlauben auch in Zukunft kein unbegrenztes Wachstum.Prognosen, die auf ein lineares Wachstum setzen, sind mit höchster Vorsicht zu genießen und dürfen seriöserweise nicht als Grundlage für die Planung von Großprojekten dienen, wie dies aber bei der dritten Startbahn am Flughafen München der Fall ist.

Der amtierende Präsident des ADV und Chef des Flughafens München Michael Kerkloh wird angesichts dieses Trends im Online-Magazin Airliners mit deutlichen Worten zitiert: „Viele kleinere und mittelgroße Flughäfen werden zwar ihre Betriebskosten noch am Markt verdienen, aber nicht mehr ihre Kapitalkosten.“ Dies führe zunehmend dazu, dass die öffentliche Hand Flughäfen bei ihrer Aufgabe „als Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge“ finanzielle Unterstützung bei größeren Investitionen gewähren müsse.

Bisher betont der Münchner Flughafenchef, dass der Bau der dritten Startbahn ohne Steuermittel aus der dem Cashflow zu finanzieren sei. Wie lange diese Behauptung aufrecht erhalten werden kann, ist allerdings fraglich. Denn die Historie des Flughafens selbst und auch die momentane Marktsituation sprechen eindeutig eine andere Sprache. Beim Bau des Flughafens München hatte es eine Kostenexplosion von 800 Millionen Mark auf 8,55 Milliarden Mark gegeben, die auf den Steuerzahler abgewälzt wurde.

Auf den Münchner Flughafen kommen finanziell schwierigere Zeiten zu. Beim Bau einer dritten Startbahn müssten die bayerischen Steuerzahler daher mehr denn je befürchten, dass dieser auch den Staatshaushalt belastet.

Quellen

Mehr Info

Gerichtsverhandlung beginnt am 20. März

Das Gericht will die Rechtmäßigkeit des Genehmigungsverfahrens für den Bau der dritten Startbahn am Flughafen München prüfen. Die Genehmigunghatte vor etwa eineinhalb Jahren die Regierung von Oberbayern erlassen. Während dieses Genehmigungsverfahrens hatten rund 80.000 Bürger eine persönliche Einwendung gegen den Bau eingereicht, zum Beispiel aus naturschutzfachlichen Gründen oder wegen des Klimaschutzes. Wie wir heute wissen, hat die Regierung von Oberbayern diese Einwände nahezu komplett missachtet. Doch diese Einwände müssen auf den Tisch kommen. Mit der Klage des BUND Naturschutz bringen wir auch viele dieser Bürger-Einwände gegen das unsinnige Megaprojekt am Flughafen München auf den Tisch.

Der erste von 14 Verhandlungsterminen findet am 20. März statt. Am 7. Mai 2013 hat der VGH einen Augenscheintermin insbesondere zu Fragen des Naturschutzes eingeplant. Das ist insofern erfreulich, als dassbei den bisherigen Augenscheinterminen im November letzten Jahres von den Tieren, Pflanzen und ökologisch besonders wertvollen Lebensräumen im Erdinger Moos zu dieser Jahreszeit wenig zu sehen war. Viele Vogelarten wie Wachtelkönig, Kiebitz oder Großer Brachvogel, die hier fast 900 Hektar Lebensraum verlieren sollen, sind derzeit weit weg in ihren Überwinterungsgebieten. Der BN hatte deshalb einen Augenscheintermin im Frühjahr gefordert.